Zamolili smo prof. dr. sc. Gorana Bandova, pravnika i politologa, izvanrednog profesora i voditelja Sveučilišnog centra za međunarodne odnose i održivi razvoj Sveučilišta u Zagrebu da za crosol.hr komentira situaciju vezanu uz pandemiju Covid-19 i kako se ona odražava na međudržavne odnose unutar Europske unije.

Ovaj ekspert za međunarodne političke odnose i međunarodno javno pravo s fokusom na diplomaciju, ljudska i manjinska prava, mirovne studije i održivi razvoj dao nam je svoje stručno mišljenje, a njegov osvrt prenosimo u cijelosti.

Autor: prof. dr. sc. Goran Bandov

Korona je pokucala i na vrata Europe. Iznenadila nas, iako smo joj već odavno čuli korake, osjetili kako dolazi. Iznenadila nas, kao što nas iznenadi snijeg usred zime, a kolač u slastičarnici. Ona je tu i čini se da planira ostati. Kao nezvani gost, udomaćila se.

Zadnjih tjedana živimo u grubim vremenima (samo)izolacije. Europa se polako zatvarala, država za državom. Danas sve imaju neke restrikcije u primjeni. Većina europskih država su tijekom pandemije COVID-19 prilagođavale svoje strategije, a neke poput Ujedinjenog Kraljevstva su pravile zaokrete od gotovo 180 stupnjeva. Od potpuno opuštenog modela, do niza čvrstih restrikcija. Čak i one s trenutno najopuštenijim mjerama poput Švedske, primjenjuju neke od restrikcija, od primjerice obustave redovnog rada sveučilišta do zabrane okupljanja više od određenog broja ljudi. S druge strane, neke europske države su sklonije primjeni represivnih mjera kako bi zadržale ljude u svojim domovima, primjerice uvođenjem policijskog sata poput Srbije.

Strategije borbe protiv pandemije nisu usuglašene na nivou Europske Unije, nego ih svaka država samostalno donosi. Ipak možemo zamijetiti kako se pojedine metode implementiraju gotovo lančano – kad jedna država primjeni, onda su i drugi skloniji primijeniti tu metodu. Primjerice zatvaranje granica, obvezna samoizolacija od 14 dana za sve ljude koji ulaze u državu, prelazak na online obrazovanje, regulacija rada trgovina, zatvaranje rada niza uslužnih djelatnosti. Neke od metoda kao nošenje zaštitnih maski u javnom prostoru su na čekanju u nizu država, jer jednostavno u pojedinim državama nema dovoljno maski kako bi se ta odredba uopće mogla primijeniti. Predstavnici vlasti u nekim državama javno to govore, negdje potiho, no, gotovo nitko više ne negira značaj zaštitnih maski za zaustavljanje širenja virusa.

Koje od tih strategija su zapravo najbolje za društvo moći ćemo vjerojatno s punom sigurnošću tvrditi tek kad se podvuku crte nakon pandemije, vjerojatno nekih godinu dana od njezina kraja, kad se uspješnije i preciznije budu mogli sagledati svi društveni, posebice zdravstveni i socio-ekonomski aspekti te aspekti održivog razvoja, koje je trenutno negdje na čekanju, ali ga ne smijemo zaboraviti ni na tren.

Predstavnici vlasti onih država, koje budu podbacile u primjeni modela tražit će izgovor, opravdanje, krivca, kako građani ne bi prepoznali upravo njih kao ključne krivce i tražili njihovo odstupanje s pozicija moći. A moć je draga i mila, koliko god gruba vremena bila, tako da je određeni dio moćnika spreman žrtvovati dugoročne interese svojeg društva, kako bi ostvarili svoju kratkoročnu korist i ostao na vlasti. I inače redovna situacija, no u grubim vremenima pandemije posebno opasna.

EU kao idealni krivac?

Europska unija se čini kao idealni krivac – rijetko kada udara nazad i kad to čini, čini najčešće jako sporo, tako da se ima vremena tihom diplomacijom izgladiti odnose ako baš jako zagusti, a i nije se do sada pokazala kao neko zlopamtilo. Bit će dakako i još niz drugih krivaca, nekih realnijih, nekih manje realnih, no o njima u nekom drugom članku. Ovdje ćemo kratko promotriti potencijalnu krivnju EU i funkcionira li EU solidarnost, zapravo solidarnost između EU država članica, uopće i u kojoj mjeri ako da.  

Političari, koji u javnom prostoru i inače zagovaraju smanjenje nadležnosti EU po nizu pitanja, izlazak svoje države iz EU i/ili potpuno ukidanje Europske unije, postaju glasniji. Ova krizna vremena doživljavaju kao odličan poligon za jačanje svojih mišića. Neki mediji im otvaraju prostor. Građani simbolično skidaju zastave EU, osjećaju se napuštenima od europskih prijatelja. Posebno je to zamjetno u Italiji, no euroskeptičnost je prisutna i u nizu drugih država članica, a eventualni pogrešni koraci EU kao i izostanak inter-europske solidarnosti mogu samo doprinijeti jačanju euroskeptičnosti građana.

Pitanje nadležnosti u području zdravstva

Postoji nekoliko pitanja, koja nam pomažu da razjasnimo ulogu EU u trenutnoj krizi s COVID-19. Čini se kako je jedno od ključnih pitanja nadležnost, tko je nadležan za zdravstvenu skrb građana? Uz to, kako bi provjerili odgovornost EU svakako je nužno provjeriti njezine nadležnosti i aktivnosti vezane za zdravstvo, ima li ona i kakve nadležnosti u tom području. Na posljetku ćemo napraviti detaljniji osvrt na (ne)funkcioniranje europske solidarnosti.

Nadležnost za pitanje zdravstvene skrbi je prvenstveno na državama članicama EU. U pojedinim državama poput Italije, Španjolske i Njemačke ovlasti su u najznačajnijoj mjeri prenesene na niže pokrajinske razine. Primjerice čelnici njemačkih pokrajina (zemalja) donose odluke, koje od epidemioloških mjera treba primijeniti, pri čemu je Bavarska bila sklonija uvođenju rigoroznijih mjera, niz saveznih pokrajina za primjenu blažih mjera. Saska je otišla korak dalje te je prije tjedan dana otvorila mogućnost da se kršitelje obvezujuće samoizolacije, pregleda i smjesti na psihijatrijske odjele, koji bi bili pod nadzorom policije.

Ovlasti EU u području zdravstva su vrlo usko definirane, prvenstveno se koncentriraju na pitanje javnog zdravstva, a uspostavljene su Ugovorom iz Lisabona. Za zaštitu zdravlja, a posebno zdravstvene skrbi, i dalje su u prvom redu odgovorne države članice, kao što smo prethodno napomenuli. No, EU ima određenu ulogu u poboljšanju javnog zdravlja, sprječavanja i liječenja bolesti, ublažavanja izvora opasnosti za ljudsko zdravlje te usklađivanje zdravstvenih strategija između država članicama. Te nadležnosti su tako uspostavljene isključivo voljom država članica, koje određuju, koje će od nadležnosti prenijeti na EU razinu i u kojoj mjeri. Slijedom toga, EU može u pitanju zdravstva reagirati upravo onoliko koliko su mu same države članice prethodno dopustile – prvenstveno, preporučivati, savjetovati, usklađivati i koordinirati. I u tome može biti samo uspješna ako države članice surađuju.

Zanemarivanje jasnih signala kako je COVID-19 globalni problem

Iako su signali, koji su dopirali iz Kine, a potom i ostatka Azije (prvenstveno Tajvana, Singapura i Južne Koreje) bili sve jasniji znak kako se pandemija približava i Europi, ona je ostala tiho, kao da je sve to nešto što se događa drugima, kao da se može biti otok sreće u moru nesreće. A virus ne poznaje granice i bilo je samo pitanje kad će se udomaćiti i u Europi.

Na nizu javnih tribina na najvišem nivou (primjerice Svjetski ekonomski forum u Davosu, 21-24. siječnja 2020.) dopirali su jasni glasovi kako se COVID-19 može dogoditi svima, kako je on globalni problem. No, većina svjetskih i europskih političara nije reagirala sa strahom, nego s nezainteresiranošću, a neki i s osmjehom nedodirljivosti. To uvjerenje u Europi prvenstveno je bilo utemeljeno na uspješnom prethodnom zauzdavanju SARS, MERS i Ebole u regijama gdje je bilo ključno žarište, ali i presumpciji kako su europski zdravstveni sustavi jaki pa će sve to proći bez značajnijih trzavica za europske građane.

Prve jasnije reakcije EU predstavnika krajem siječnja 2020.

Niti pojavom prvih žrtava u Europi nije postalo jasno kako je kriza domaća, europska. Tome je doprinosila i Svjetska zdravstvena organizacija s konfuznim porukama poput tweeta postavljenog 14. siječnja 2020. godine kako ne postoji jasan dokaz da se virus prenosi s čovjeka na čovjeka prenoseći informaciju kineskih vlasti, istovremeno zanemarujući informacije iz drugih izvora. Uz to, i vodeći europski epidemiolozi, primjerice iz Europskog centra za prevenciju i kontrolu bolesti i Robert Koch Instituta u Berlinu, su još krajem siječnja javno prognozirali kako će kriza biti ograničena i niskog intenziteta opasnosti.

Ipak, i unatoč svim tim dvojakim signalima, Europska Unija (EU povjerenik za krizno upravljanje Lenarčič i EU povjerenica za zdravlje i sigurnost hrane Kyriakides) na konferenciji za tisak krajem siječnja (29.1.2020.) objavljuje kako pokreće mehanizme odgovora na krize zbog COVID-19. Tema nažalost medijima tada još nije bila odviše zanimljiva. To je i nadalje bio kineski (azijski) problem, iako su već prvi slučajevi bili zabilježeni u Europi. Pri slanju upozorenja o pandemiji EU dužnosnici su se morali nadmetati u tom momentu s medijski mnogo zanimljivijim temama – završetku (prvog dijela) Brexit drame i potencijalnoj novoj migrantskoj krizi na grčko-turskoj granici.

Tijekom veljače postaje jasnije kako niz država članica nije siguran s koliko medicinske opreme (broj i raspoloživost kreveta za intenzivnu skrb, respiratora, zaštitnih maski, ljudstva) zapravo raspolaže. To je posebno bio izazov za veće decentralizirane države, gdje pokrajine upravljaju zdravstvenom skrbi građana.

Kada situacija s nedostatnom opremljenošću u nizu država postaje jasnija, a u nekim EU državama članicama situacija počinje i eskalirati, EU uspostavlja koordinaciju zajedničkih zaliha medicinske opreme, prvenstveno respiratora i zaštitnih maski, za hitna stanja u državama članicama EU, što se realizira tek sredinom ožujka (19.3.2020.). Taj novo uspostavljeni sustav zajedničkih zaliha je izvrsni instrument za ostvarivanje EU solidarnosti i brze pomoći državi članici u nevolji. No, upravo u tom segmentu je EU kao zajednica država članica morala učiniti više – EU solidarnost je u jednom momentu ostala samo slovo na papiru, što se nije smjelo dogoditi.

Izostanak EU solidarnost je razlog za brigu

EU solidarnost je jedan od najsnažnijih instrumenata međusobnog povezivanja država članica Europske unije, unutar kojeg se pruža pomoć državi, koja nije u mogućnosti samostalno uspješno reagirat na neku kriznu situaciju poput primjerice poplave, epidemije, potresa ili pandemije. No, EU solidarnost, kad se ne aktivira, izaziva zabrinutost, njezin je izostanak neočekivan, jer se prijatelju, savezniku uvijek pritječe u pomoć ma koliko god je i tebi samom teško u tom trenutku.

Italija je prva u Europi doživjela snažnu eskalaciju širenja COVID-19, zatvorila je prvo 11 općina, zatim nekoliko regija, a potom je cijela država ušla u karantenu, samoizolaciju, sa zatvorenim granicama, obustavom niza letova, primjenom niza mjera (primjerice prekid rada škola, zabrana održavanja sportskih susreta, koncerata, javnih okupljanja, vjenčanja, sprovoda) kako bi se spriječilo širenje COVID-19, koje je već u veljači preuzelo maha.

28. veljače 2020. godine Italija je, kao najugroženija država Europe, zatražila aktiviranje Mehanizma civilne zaštite Europske unije za medicinsku opremu za individualnu zaštitu. Nažalost, nijedna država članica EU nije se odazvala pozivu Europske komisije, a sama EU tada još nije uspostavila EU zalihe za medicinsku zaštitu te nije mogla samostalno reagirati. Vjerojatno su radili kanali tihe diplomacije, no ni oni očigledno nisu prvih dana bili dostatno djelotvorni.

Tamo gdje je Europa morala biti prva, našli su se neki drugi – Kina, Rusija, Kuba, Vijetnam. Mnogi u zapadnom svijetu napominju kako su to samo diplomatsko-propagandni potezi, no što god, ako je i tako, dostavili su traženu pomoć čim je ona zatražena. Što europske države nažalost nisu. Njihova pomoć stizala je kasnije, znatno kasnije. Stvorena je percepcija o (ne)podršci u grubim vremenima.

Svaka europska država brinula se prvenstveno za sebe. Granice se zatvarale. Revno se brojalo što se od medicinske opreme ima na raspolaganju, s kojim se medicinskim osobljem se raspolaže, s koliko kreveta na intenzivnoj skrbi, s koliko respiratora, zaštitnih maski i koje kvalitete. Svaka je država za sebe kreirala strategiju kako spriječiti širenje COVID-19, posebice smanjiti broj teških pacijenata i umrlih. Nekim državama se nametnulo i pitanje treba li krenuti putem stare provjerene metode karantene ili ići na stvaranje „imuniteta krda“.

Iako se može donekle razumjeti kako se svaka država prvenstveno mora brinuti za svoje sugrađane, prema principu pada tlaka u avionu kada čovjek mora prvo sebi staviti masku s kisikom, a potom pomoć ljudima u nevolji oko sebe, solidarnost je morala biti aktivirana, Italija je morala dobiti zatraženu pomoć, jer je neupitno bila u najranjivijoj poziciji, a druge države članice nisu bile tako ugrožene te su mogle odvojiti dio svojih zaliha, što će biti vidljivo narednih tjedana kad i pomoć počne dolaziti. Primjerice, već u narednim tjednima je Francuska donirala 1 milijun zaštitnih maski, Njemačka 7 tona, a Austrija 1,5 tona medicinske opreme Italiji, uključivo zaštitne maske i respiratore.

No, tko brzo pomaže, dvostruko pomaže. Gorak okus ostao je u ustima Italije. I zato je jedini ispravan korak predsjednice Europske komisije von der Leyen bezuvjetna duboka iskrena isprika Italiji i njezinim građanima na izostanku pune solidarnosti u trenucima njihove velike patnje (16.4.2020.). To je nešto što se ne smije ponoviti ako želimo graditi Europsku Uniju kao zajednicu mira, prosperiteta i blagostanja svakog pojedinog građanina. Svaki sat je bitan kad se pomoć čeka.

S druge strane, EU solidarnost došla je do izražaja u nizu drugih aspekata, od organiziranog povratka europskih državljana, prosljeđivanja zaštitnih maski i respiratora, medicinskog osoblja, preuzimanjem bolesnika za liječenje u jedinicama intenzivne skrbi te u konačnici najavljenom pomoći gospodarstvima država članica EU.

Povratak europskih državljana iz cijelog svijeta protekao je u duhu pune europske solidarnosti. Od Azije, Sjeverne i Južne Amerike, do Australije i Afrike su EU državljani zajedno letjeli nazad u Europu. U konačnici i unutar same Europe je organiziran niz letova kako bi se državljani pojedinih država mogli vratiti svojim domovima. Belgija, Češka, Njemačka, Italija, Francuska, Irska, Španjolska, Latvija, Luksemburg, Austrija i Portugal su preko Europskog mehanizma civilne zaštite prevezle avionima uz svoje državljane, državljane i svih ostalih država članica EU. Danska, Mađarska, Hrvatska, Poljska, Slovačka, Nizozemska, Litva su mimo sustava Europskog mehanizma organizirale letove za svoje kao i državljane ostalih država članica EU. U prosjeku je svaka treća osoba na pojedinom letu bila državljanin druge članice od one koja je organizirala let.

Uz to, u Njemačkoj i Austriji se liječe pacijenti iz Italije i Francuske, koje su prevozili njemački helikopteri i avioni opremljeni za intenzivnu zdravstvenu skrb. Rumunjska, Norveška i Poljska poslali su liječnike i medicinske sestre u bolnice Sjeverne Italije, koja je ključno žarište zaraze u Italiji. Estonija je donirala 60.000 zaštitnih maski Italiji i Španjolskoj, koja je uz Italiju najugroženija država Europe po broju zaraženih, teških pacijenata i broja preminulih od COVID-19. Uz to je i Luksemburg je preuzeo pacijente iz Francuske. Češka je također ponudila svoje kapacitete na intenzivnoj skrbi ako bude potrebno. Europska solidarnost se ipak pokazala kao živ i djelotvoran instrument.

Europska solidarnost s najbližim partnerima EU

Uz to, Europska solidarnost nije samo solidarnost unutar Europske unije, nego i solidarnost s njezinim najbližim partnerima. EU je najavila neposrednu potporu od 38 milijuna eura državama Zapadnog Balkana za rješavanje kriznih stanja te još 374 milijuna eura kroz Instrumente pretpristupne pomoći kako bi se pomoglo društveno-ekonomskom oporavku regije. Zemlje Zapadnog Balkana dobit će pomoć za pokrivanje trenutnih potreba za medicinskom opremom, posebice zaštitne maske, respiratore, laboratorijske setove te specijalnu zaštitnu odjeću za medicinsko osoblje.

Europska komisija je također najavila i preraspodjelu od 140 milijuna eura za najneposrednije potrebe u Armeniji, Azerbajdžanu, Bjelorusiji, Gruziji, Republici Moldaviji i Ukrajini, kao dio globalnog odgovora na epidemiju koronavirusa. Pored toga, Komisija će također preusmjeriti uporabu postojećih instrumenata u vrijednosti do 700 milijuna eura kako bi pomogla potporu zemljama Istočnog partnerstva tijekom epidemije COVID-19. Ta će sredstva podržati opskrbu medicinskim uređajima i zaštitnom opremom te poduprijeti gospodarstva tih država.

Europska solidarnost u narednim koracima

Iako je u prvim danima pandemije, prva misao većine bila kako spasiti zdravlje i život građana, već ubrzo se nametnulo pitanje, kad ga spasimo, što ćemo jesti i kako ćemo preživjeti. Upravo se zbog toga područje gospodarstva nameće kao naredno u kojem mora doći do implementacije europske solidarnosti. Samo zajednica u kojoj i onaj najslabiji napreduje ima smisla za cijelu zajednicu.

U ovom trenutku se traže najkvalitetnija rješenja, koja će biti realizirana kroz Europski stabilizacijski mehanizam uz opuštenije uvjete, niz drugih mehanizama EU institucija (primjerice SURE – Europski zajednički fond za zaštitu radnih mjesta i Europska investicijska banka), ali i kroz novi Višegodišnji financijski okvir Europske unije. EU najavljuje narednih dana predstavljanje plana obnove europskog gospodarstva, a predsjednik Europskog Vijeća Michel napominje na virtualnoj konferenciji za novinare (15.4.2020.) kako države članice i EU zajedno imaju spremno oko 3.000 milijardi eura kako bi sačuvali radna mjesta i pokrenuli gospodarstvo, što će zasigurno biti vrlo značajna injekcija europskom gospodarstvu.

Dakako, zajedno s pitanjem gospodarstva, mora se misliti i na pitanje održivog razvoja i klimatskih promjena, jer ona unatoč pandemiji nisu nestale te i nadalje postoji potreba za implementacijom mjera predviđenih u Europskom Zelenom Planu (European Green Deal). Čak dapače, mjere iz Europskog Zelenog Plana moraju biti implementirane u nove financijske injekcije gospodarstvu Europe, kako bi se osigurala obnova biološke raznolikosti i smanjena onečišćenja te unaprijedila učinkovitost iskorištavanja resursa prelaskom na čisto kružno gospodarstvo.

Za ostvarivanje Europskog Zelenog plana, svakako će trebati predviđene injekcije u europsko gospodarstvo usmjeriti prvenstveno prema ulaganjima u tehnologije prihvatljive za okoliš, poticanje inovacija u industriji, uvođenjem čišćih, povoljnijih i zdravijih oblika prijevoza, povećanjem energetske učinkovitosti zgrada te suradnjom s međunarodnim partnerima na poboljšanju globalnih standarda u području okoliša.

Umjesto zaključka – EU nije idealna, i dobro da nije.

EU je kompleksan mehanizam, odlučuje se na nizu nivoa i gotovo uvijek traži kompromisno rješenje. Nadležnosti su prvenstveno i dalje u rukama država članica. Tako su država članice za sebe zadržale i nadležnost za zdravstvenu skrb svojih građana. U tom području nadležnost EU je skromna, brine se za javno zdravstvo. Može preporučivati, savjetovati, usklađivati i koordinirati i u tome biti uspješna samo ako su države članice s tim suglasne. Ona je ono, što države članice zapravo žele, ništa više ni ništa manje od tog.

Kad je pandemija zakucala na vrata, Europa je zvučala raštimano, kao klavir koji nema ugođene sve tipke. Kad se na raštimanom klaviru počne svirati, zabole uši. No, nije rješenje razbiti klavir u najsitnije komadiće, složit ga u drva za potpalu, da se zaboravi da je ikada postojao, nego upravo suprotno, treba ga polagano ugoditi, tipku po tipku, kako bi opet mogao stvarati ugodan zvuk i odsvirati najljepše melodije, koje su kompozitori smislili. Tako i s EU, ona nije idealna, nekad pogrešno odsvira ton, no to samo znači da se u tom segmentnu mora popraviti i biti još upornija, kako bi bila bolja, kvalitetnija i uigranija.

EU nije idealna, i dobro da nije. Kad nešto postane idealno, bude na svom vrhuncu, a kad je nešto na vrhuncu, može samo slijediti pad. I dobro je propitivati njezin smisao, jer samo tako može naprijed. I odlično je da mi tu slobodu u Europi imamo. Slobodno propitujemo, razmišljamo, govorimo, pišemo i živimo. To je naš europski način života.

EU je živo biće, u konstantnom kretanju, potragama za novim, boljim, kvalitetnijim i održivijim rješenjima za svoje građane. EU je upravo ono što njegove države članice zapravo žele – čvrsto umreženo europsko društvo, koje osigurava mir, prosperitet i blagostanje u europskom prostoru, a temelji se na solidarnosti i suradnji europskih građana.