Izazovi lokalnoj demokraciji na zapadnom Balkanu – mišljenje Odbora regija

Senada Šelo Šabić, viša znanstvena suradnica, Institut za razvoj i međunarodne odnose, Zagreb

Europski Odbor regija na plenarnoj sjednici zakazanoj za listopad ove godine raspravljat će i, vjerojatno, usvojiti mišljenje pod nazivom Izazovi lokalnoj demokraciji na zapadnom Balkanu. Mišljenje precizno detektira stanje i daje mogućnost boljeg razumijevanja problema s kojima se građani zemalja zapadnog Balkana susreću u svakodnevnom životu u svojim zajednicama. Ovdje je bitno naglasiti da mišljenje također u uvodu kaže da ovi problemi nisu specifični samo za zemlje zapadnog Balkana, nego se negativne pojave zarobljenosti lokalne vlasti pojavljuju i u zemljama članicama Europske unije.

Jasno je da je nemoguće odvojiti lokalnu vlast od državne, ali ono što bi trebao dobri duh ovog mišljenja jeste razumijevanje da politika, u konačnici, svoju svrhu i smisao ima ako vodi poboljšanju uvjeta života građana, harmoniji zajednice i napretku cijelog društva. A rezultati takve politike se najjasnije i najbrže vide na lokalnoj razini. Stoga je razumijevanje dinamike vlasti na lokalnoj razini, kako za EU tako i za same građane zemalja zapadnog Balkana nužno kako bi se de-konstruirali i bolje razumjeli procesi koji koče napredak, ali i prepoznali oni koji napredak i pozitivne promjene podržavaju. Za nadati se da će ocjene i poruke ovog mišljenja doći do šireg kruga europskih političara koji oblikuju politike prema zapadnom Balkanu kako bi ih potaknule da, osim balkanskih političara, „vide“ i građane te ih podržali u političkoj borbi za demokratizaciju i napredak njihovih zajednica.

U tekstu mišljenja, između ostalog, stoji da Europska komisija u svojim odnosima sa zemljama zapadnog Balkana tradicionalno nije pridavala dovoljno pozornosti pitanjima lokalne demokracije, vladavine prava i dobrog upravljanja na lokalnoj razini. Primjećuje se slab napredak, počesto i trend nazadovanja, u zemljama zapadnog Balkana na područjima borbe protiv korupcije, zaštite ljudskih prava, slobode medija i pravosuđa te općenito slabljenje vladavine prava.

Mišljenje podsjeća na to da je lokalna demokracija na zapadnom Balkanu suočena s mnogim izazovima od kojih su mnogi slični ili čak identični onima u državama članicama EU-a, no na zapadnom Balkanu oni su znatno jače izraženi. Ondje probleme pogoršavaju mnogi čimbenici koji ne postoje ili su manje prisutni u EU-u, kao što su: naslijeđe prethodnih oružanih sukoba; neriješeni sporovi oko suvereniteta i teritorija; nesloboda medija; nepriznavanje genocida i ratnih zločina; velikodržavne ideje; govor mržnje; nedovršena ustavna rješenja; neostvarena puna nacionalna ravnopravnost; nedovoljna razina dobrog upravljanja te autoritarne sklonosti dužnosnika i vladajućih stranaka na svim razinama vlasti; relativno niska razina društveno-ekonomskog razvoja; uglavnom negativni demografski trendovi; nerazvijeno civilno društvo sa slabom demokratskom političkom kulturom.

Među izazovima lokalnoj demokraciji osobito se naglašava pojava „zarobljenosti lokalne vlasti“, na koju je ukazala i Europska komisija u Strategiji proširenja za 2018. godinu, pod čime se podrazumijeva sustav lokalnog upravljanja koji je u potpunosti ili djelomično uzurpiran od strane moćnih pojedinaca ili grupa u korist njihovih vlastitih interesa.

Navode se i glavni aspekti zarobljenosti lokalne vlasti: nepoštene i ponekad ilegalne javne nabave; nezaslužna imenovanja, zapošljavanje i napredovanje javnih službenika kao i upravitelja i zaposlenika javnih poduzeća; pritisak na pravosudna tijela; netransparentna potpora lokalne vlasti organizacijama civilnog društva; netransparentan rad lokalne vlasti i javne uprave, što je često povezano s kontrolom lokalnih medija putem vlasništva i oglašavanja te zloupotreba političkih stranaka za osobno bogaćenje i držanje lokalnih zajednica i vlasti u položaju „zarobljenosti“ izgradnjom i održavanjem pokroviteljskih mreža.

Upozorava se također na nedovoljnu razinu vladavine prava; sporo, neučinkovito, često pristrano i ponekad korumpirano pravosuđe; raširenu i duboko ukorijenjenu korupciju, koju mnogi građani smatraju normalnom ili čak neizbježnom, posebno u području zapošljavanja na lokalnoj razini te u odnosu sa zdravstvenim osobljem i prometnom policijom; još postojeći etnički i vjerski motiviran nasilni ekstremizam te neodgovarajuća zakonodavna i institucionalna rješenja glede lokalnih i regionalnih vlasti, uključujući manjkavosti funkcionalne i fiskalne decentralizacije.

Napominje se da je politika ljudskih resursa moćan alat za one koji su zarobili lokalnu vlast, posebno tamo gdje su dobri poslovi rijetki. Novozaposleni članovi lokalne uprave kao i zaposlenici lokalnih javnih poduzeća često su članovi povezanih obitelji ili srodnici političkih ili poslovnih „prijatelja“; uključeni su i članovi oporbe u predstavničkim tijelima, njihovi supružnici i bliski rođaci, pri čemu se čak ide i u protuzakonite reorganizacije uprave u cilju nagrađivanja odanih pojedinaca za „dobro obavljen posao“.

S velikom zabrinutošću primjećuje da čelnici i članovi drugih neformalnih moćnih skupina u cilju zadržavanja vlasti i upravljanja lokalnim resursima nerijetko posežu za umrežavanjem sa sucima i ostalim pravosudnim dužnosnicima na nacionalnoj i lokalnoj razini na način da interesno pogoduju utjecajnim osobama u tijelima pravosudnog sustava korištenjem javnih resursa lokalne vlasti. Zauzvrat, pravosudni dužnosnici unutar pravosudnog sustava opstruiraju istražne radnje i postupke u slučajevima protiv lokalnih moćnika.

Primjećuje se kako stanje u lokalnim zajednicama dodatno pogoršava gubitak ljudskih resursa, koji se očituje u visokom postotku odlaska stanovnika, osobito mladih i obrazovanih, što čini ozbiljan problem za razvoj ovih zajednica. U tom smislu izražena je i zabrinutost zbog kontroliranja medija i lokalnih ogranaka nacionalnih institucija od strane lokalnih moćnika.

Primjećuje se da organizacije civilnog društva, kao i mediji na zapadnom Balkanu, iako su u načelu kritični prema vlastima na svim razinama, često ovise o vlastima, o njihovim bespovratnim financijskim sredstvima, poreznim olakšicama i radnome prostoru. Samovoljno nagrađivanje ili uskraćivanje financijskih potpora ili uredskog prostora moćan je alat lokalnim „otmičarima“ da ušutkaju kritiku i razviju klijentelizam u redovima civilnog društva.

Naglašava da bi oslobađanje zapadnog Balkana od zarobljenosti vlasti, kako na nacionalnoj tako i na lokalnoj razini, uvelike koristilo građanima koji tamo žive, pridonijelo jačanju gospodarstva, demokratiziralo društvo i umanjilo negativna demografska kretanja, prije svega iseljavanje stanovništva.

Primjećuje kako nastavak stanja zarobljenosti lokalne vlasti, gdje ista uska skupina ljudi drži političku i ekonomsku moć godinama ili desetljećima, utječe i na odvijanje izbora obeshrabrenjem političkog sudjelovanja građana te je, premda je lokalna razina vlasti najbliža građanima, odaziv birača na izborima često niži nego na nacionalnim izborima. Sa žaljenjem se napominje da isključivanje i politička apatija prevladavaju među jednim dijelom građana, osobito obrazovanijima i financijski neovisnima, dok su u drugoj skupini građani koji su za vlast vezani kroz klijentelistički odnos (dobivanje zaposlenja, dodatka na mirovinu, mjesta za dijete u vrtiću, novi asfalt do kuće i sl.). Takva situacija odgovara „otmičarima“ i jamči im dugo održavanje na vlasti.

Kao rješenje postojeće situacije, mišljenje, između ostalog, predlaže institucijama EU-a davanje dodatne podrške dionicima koji se bore za unaprjeđenje lokalne demokracije i vladavine prava, poput neovisnih, neprofitnih organizacija za praćenje poštovanja ljudskih prava, transparentnosti i/ili razine korupcije u radu javnih tijela vlasti (tzv. watchdog organisations); predlaže suradnju u jačanju vladavine prava, zaštiti ljudskih prava i osnaživanju građana i s drugim međunarodnim organizacijama aktivnim u lokalnim zajednicama (IOM, UNDP, UNICEF); potiče sve institucije EU-a da pojačaju komunikaciju i kontakt s građanima zemalja zapadnog Balkana kako bi razvile partnerstvo i sinergiju u zajedničkom cilju učinkovite provedbe nužnih reformi, jačanja vladavine prava i izgradnje demokratskog društva.

Pozdravlja se činjenica da je Europska komisija 6. veljače 2020. godine prihvatila novu metodologiju procesa pristupanja EU-u za zemlje zapadnog Balkana te očekuje da će se odnos delegacija EU-a i predstavnika vlasti na zapadnom Balkanu dodatno intenzivirati na područjima vladavine prava, reforme javne uprave, transparentnosti, zaštite okoliša, tržišne konkurentnosti i sektorskih politika.

U tom kontekstu poziva se Europsku komisiju da u pregovorima o pristupanju EU-u i odnosima EU-a sa zapadnim Balkanom posveti još više pozornosti spomenutim devijacijama kako kod nacionalnih vlada, tako i kod lokalnih i regionalnih vlasti, uključujući temeljit nadzor nad slučajevima zarobljenosti lokalne vlasti, kontrolu provedbe zakonskih i institucionalnih rješenja u cilju ograničenja diskrecijskih ovlasti političara nad financijskim i ljudskim resursima te podrška slobodi medija putem financijskih i edukacijskih poticaja.

U konačnici, ističe se da bi uvjetovanost EU-a u odnosima sa zapadnim Balkanom trebala uzeti u obzir stvarnu situaciju na državnoj i lokalnoj razini, a ne samo nadzirati formalno ispunjavanje kriterija, uglavnom u smislu usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom EU-a. Ovakav pristup je zahtjevniji, ali rezultati bi mogli biti puno korisniji. Više pažnje potrebno je posvetiti provjeri stvarnog stanja lokalne demokracije, vladavine prava i dobrog upravljanja na zapadnom Balkanu, uključujući izravne kontakte s lokalnim i regionalnim vlastima i članovima političke oporbe, poslovne i akademske zajednice te civilnog društva, kao i kroz organizirane i poticane dijaloge s građanima.

Povijest mišljenja: Mišljenje je pripremljeno na inicijativu Hrvatske u okviru predsjedanja Hrvatske Vijećem Europske unije, a trebalo je biti predstavljeno na sastanku čelnika EU sa čelnicima zemalja zapadnog Balkana u svibnju 2020. u Zagrebu. Mišljenje je pripremio župan dubrovačko-neretvanske županije Nikola Dobroslavić, koji je jedan od članova Odbora regija ispred Hrvatske. O mišljenju je Odbor regija raspravljao u veljači 2020. na Povjerenstvu za građanstvo, upravljanje, institucijske i vanjske poslove u veljači 2020. i bilo je u cijelosti prihvaćeno uz raspravu koja je podržala sadržaj dokumenta. Nekoliko naknadno pristiglih amandmana bili su uglavnom usvojeni. Zbog krize prouzrokovane korona virusom, plenarna sjednica Odbora regija planirana za ožujak, na kojoj je mišljenje trebalo biti prihvaćeno, je odgođena. Mišljenje za sada čeka plenarnu sjednicu planiranu za listopad ove godine.

X