9. rujna 2014. godine mađarske službe sigurnosti upale su  u urede nekoliko nevladinih organizacija u Budimpešti koje se zalažu za ljudska prava i transparentnost, i zaplijenila im računala. Bio je to jasan osvetnički čin Orbanove vlade prema udrugama koje su  neumorno prokazivale njegove antidemokratske poteze u proteklom četverogodišnjem mandatu. Pet mjeseci nakon što je obnovio svoj mandat na izborima (osvojivši 44.54% glasova, 10% manje nego 4 godine ranije) – Orban je odmah krenuo na one koji su ga prokazivali vezano uz napade na sudove i manjine u prethodnom mandatu. U narednih šest godina Orbanova lista za odstrel postat će sve duža, a samouvjerenost sve veća.

Sjećam se tadašnjih reakcija mađarskih kolega i kolegica iz udruga kako pokušavaju alarmirati EU institucije o tome što se dogodilo. Službena reakcija institucija je izostala. Tek pokoji zastupnik u Europskom parlamentu je osudio taj potez, a podrška je stizala primarno od prijateljskih udruga  iz čitave Europe. U međuvremenu –  u Mađarskoj susjednoj Poljskoj – odigrao se isti scenarij. Još brže i još žešće nego u Mađarskoj. Nešto malo više od šest godina kasnije, 16. studenog 2020. godine, Mađarska i Poljska odlučile su na europskoj razini povući potez kojim će dovesti u pitanje dogovorene financijske pakete EU za narednih sedam godina – uključujući i krizni paket oporavka od COVID-19 pandemije. Problem ne samo da je postao europski, nego i globalan – budući da su dvije zemlje dovele u pitanje operativno funkcioniranje EU u narednom periodu.

Inertnost europskih institucija i političara, manjak institucionalnih  mehanizama vezanih za pritiske članica koje se ne žele pridržavati dogovorenih pravila igre, nerazumijevanje problema na vrijeme, a u konačnici i nepostojanje konsenzusa oko dubine europskih integracija članica – dovela je do disproporcionalnog poteza najave blokade višegodišnjeg proračuna EU  čije posljedice mogu utjecati na 450 milijuna građana EU.

Kako je došlo do blokade?

Formalno, Višegodišnji financijski okvir i Fond za oporavak nisu još blokirani. Ali nedvojbeno je došlo do najave blokade na sastanku tzv. COREPER-a – tijela kojeg čini veleposlanici 27 država članica pri EU. Naime, upravo na sastanku COREPER-a, mađarski i poljski veleposlanik nisu podigli ruku za usvajanje proračuna i time su poslali signal prema Europskom Vijeću da će tamo doći do blokade na formalnom glasanju.

Problem oko proračuna eskalira već duže vrijeme – naime, zbog nezaustavnog trenda potonuća Mađarske i Poljske u tzv. iliberalne (oboljene) demokracije, i nakon aktiviranja službenih EU mehanizama tzv. infringement procedure (postupak vezan oko povrede prava) protiv Mađarske i Poljske. Za te postupke je od početka jasno da nisu dizajnirani na način da bi mogli biti učinkoviti. Sve više je raslo nezadovoljstvo među EU članicama uistinu ozbiljnim povredama vladavine prava u Mađarskoj i Poljskoj. Gotovo na svaki potez s EU strane – Mađarska i Poljska odgovarale su dubljim povredama vladavine prava. Narativ iz tih zemalja uvijek je bio isti – tko vas šiša! Ta vrsta političke arogancije polako je počela paliti lampice i među Orbanovim saveznicima – EPP grupaciji koja je počela propitivati članstvo Orbanovog Fidesza u EPP grupi. Paralelno, ponajprije iz civilnog društva stizalo je sve više inicijativa prema Europskoj komisiji kako unaprijediti mehanizme zaštite vladavine prava u EU. Od osiguranja dodatnog financiranja watchdog udruga, redovnih rasprava na EU Vijeću o toj temi do ideje o izdavanja EU izvještaja o vladavini prava u državama članicama. Sve to je rezultiralo ključnim dokumentom od strane Europske komisije  pod nazivom „Jačanje vladavine prava u Uniji – Nacrt za akciju“ iz srpnja 2019. U njemu je nabrojen niz mjera koje EU mora poduzeti da vrati vladavinu prava u svojim članicama u okvire održivog demokratskog sustava. Jedna mjera posebno je izazvala pažnju – mehanizam vezivanja primanja sredstava iz EU uz kvalitetu vladavine prava u pojedinoj članici.  Logika je jednostavna – ukoliko postoje jasni dokazi da članica krši vladavinu prava – neće moći primati sredstva iz zajedničke EU blagajne. Upravo je taj mehanizam izazvao paniku u vladama Poljske i Mađarske koje uvelike ovise o EU sredstvima.

Što EU vidi kao vladavinu prava?

Tada se otvorilo i dugovječno pitanje: što je to vladavina prava i kako definirati njeno ozbiljno kršenje. U onom najužem smislu, vladavina prava odnosila bi se na učinkovito funkcioniranje institucija vezanih za nadzor izvršne vlasti – primarno sudove i pravedne demokratske izbore. Argumentacija od strane EK bila je sljedeća: ukoliko u nekoj članici sudstvo nije neovisno, već je pod utjecajem izvršne vlasti, tada novac EU nije zaštićen u toj članici jer se izvršna vlast može zaštititi pred svojim sudovima oko zlouporabe novca – posebno u slučajevima korupcije i sukoba interesa. U prvom mahu, neovisnost sudstva  bila je temeljna definicija vladavine prava. Razgovori oko mogućeg dizajna mehanizma vezivanja proračuna sa vladavinom prava na početku svela se samo na moguće nepravilnosti trošenja EU novca. Europski parlament je tražio puno širu definiciju – koja će uključivati i postupanje država prema drugim „čuvarima demokracije“: nezavisnim medijima i pitanju slobode medija i izražavanja, te odnos prema watchdog civilnom društvu. Definicija se  polako počela proširivati i na ta područja (mediji, civilno društvo), a što je bilo vidljivo iz metodologije i sadržaja prvog EU izvještaja o stanju vladavine prava u članicama objavljenog u rujnu ove godine. Iako se inicijalno govorilo da taj izvještaj neće biti povezan s procjenama o mogućem sankcioniranju članica vezane za korištenje EU fondova – čini se da je upravo na pritisak EU parlamenta i izvještaj postao važan faktor u mehanizmu EU fondovi – vladavina prava. Iako javnost još ne zna sve detalje tog mehanizma – izgleda da je reakcija Mađarska i Poljske bila posljedica šire interpretacije vladavine prava integrirane u mehanizam. Koliko široke – ne znamo. Ali javnost sigurno očekuje da bi incident s početka ovog teksta, u novom kontekstu,  bio dovoljan za obustavu EU fondova. Stvari su se bitno promijenile.

Koje su opcije oko najavljene blokade?

Najavom blokade, Poljska i Mađarska su de facto priznale da imaju problem s vladavinom prava, opravdavajući blokadu argumentom da se EU ovim mehanizmom previše vrijednosno miješa u njihova unutarnja pitanja. Time su rekle da one grade sustave vrijednosti koje ne uključuju vladavinu prava kao jednu od temeljnih vrijednosti. To je ozbiljan problem za EU članstvo jer se EU, bez obzira na  prioritet zajedničkog tržišta, itekako temelji na vladavini prava. Male su šanse da netko skroz popusti – da se ukine mehanizam vezivanja fondova s vladavinom prava ili da dvije članice prihvate mehanizam kakav je. Moguće je da će mehanizam morati „oslabiti“ – ponovno se svesti samo na računovodstvenu kvalitetu administriranja EU fondova. To bi bio veliki poraz Europskog parlamenta i pojedinih članica koje su snažno zagovarale jači mehanizam. Postoji i opcija da se Fond za oporavak uspostavi bez Mađarske i Poljske kao izvanproračunski fond kao što je to slučaj za EU obrambeni fond. Svaka članica, osim Mađarske i Poljske – uplatit će određenu sumu u taj Fond, a i sam fond će se moći zaduživati. Time bi ove dvije zemlje bile gurnute u svojevrsnu EU izolaciju – što bi mogle iskoristiti druge zemlje izvan članstva EU da pojačaju svoj utjecaj unutar EU članica. Taj potez i dalje ostavlja problem blokade sedmogodišnjeg proračuna EU koji počinje s 1. siječnjem 2021. godine. Ovdje možda postoji i mogućnost pokretanja sudskog procesa propitivanja opravdanosti blokiranja proračuna EU iz razloga koji nisu vezani za preraspodjelu financijskih sredstava (a što je temeljna ideja iza opcije veta – ako je članica nezadovoljna distribucijom sredstava). Naime, možda se može postaviti pitanje koliko se proračun može blokirati zbog razloga koji nisu usko vezani za sam sadržaj proračuna. Mehanizam vezivanja vladavine prava s proračunom govori o provedbi proračuna, a ne o distribuciji proračuna. Moguća je i kompromisna opcija redefiniranja mehanizma oko koje će svi biti nezadovoljni izgledom mehanizma, ali zadovoljni činjenicom da je maknuta blokada.

Hrvatska i mehanizam

Hrvatska je cijelo vrijeme neobično tiha vezano za raspravu uz navedeni mehanizam, ili je kroz svoje šture rečenice davala signal da staje uz Mađarsku i Poljsku. Za vrijeme predsjedanja RH Vijećem EU – kada je u stvari bilo pravo vrijeme za voditi tu debatu, Hrvatska je u širokom luku izbjegavala tu temu stavljati na dnevni red Vijeća i drugih EU institucija. Prvi razlog je očit. I sami imamo ozbiljne probleme s vladavinom prava što je potvrdio i zadnji izvještaj Europske komisije na tu temu. Napadi na novinare, napadi političara na Povjerenstvo za sprječavanje sukoba interesa, iznimno nisko povjerenje građana u pravosuđe – kronični su problemi s kojima zemlja ne zna izići na kraj. U tom smislu, jak mehanizam mogao bi dovesti u pitanje i naše korištenje EU sredstava a  bez kojih bi puno teže živjeli. Nedavno su se u javnosti pojavili i drugi mogući argumenti koji su vezani uz ovisnost naše energetske politike za Mađarsku. Naime, upravo u vrijeme predsjedanja RH Vijećem EU vodili su se razgovori oko rezervacija glede kupnje plina iz LNG terminala. Čitav LNG projekt bio je pod velikim upitnikom jer se nije moglo naći kupca koji će se obvezati na duži period  uzimati plin iz LNG-a. I tada se, odjednom, pojavio mađarski MVM koji je zakupio milijardu kubičnih metara plina godišnje i tako narednih 7 godina. De facto – spasio je LNG projekt. Paralelno s time Mađarska je pro forme mogla pokazati Europskoj komisiji da radi na diverzifikaciji opskrbe plinom koja previše ovisi o Rusiji.  Da je vladavina prava mogla biti zarobljena plinskim, odnosno ekonomskim dogovorima nije čudno. Tako su već i ranije mađarski mediji izvještavali o velikoj ovisnosti njemačke auto industrije o Mađarskoj, budući da je veliki dio proizvodnje preseljen u Mađarsku od koje ta industrija dobiva značajne povlastice. Njemačka auto industrija ne želi nervoznu Mađarsku.

Gordan Bosanac

Ovaj materijal nastao je uz financijsku podršku Europske unije u okviru projekta “Towards an open, fair and sustainable Europe in the world – EU Presidency Project 2019 – 2021”. Za sadržaj je isključivo odgovoran autor i ne može se smatrati službenim stavom Europske unije. .